一、现状：劳动人事争议纠纷案件的法律适用
2002年7月6日国务院办公厅转发了人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度意见》(国办发〔2002〕35号)，该意见提出：“在事业单位试行人员聘用制度，是用人制度的一项重要改革，是建立适应社会主义市场经济体制要求的事业单位人事制度的重要措施，对实施科教兴国战略和人才强国战略，调动事业单位各类人员积极性和创造性，促进我国经济建设和各项社会事业的发展具有重要作用。”国办发〔2002〕35号文件中还明确提出：“为妥善处理人员聘用工作中出现的各种问题，及时化解矛盾，维护聘用单位和受聘人员双方的合法权益，要建立和完善事业单位人事争议仲裁制度，及时公正合理地处理、裁决人员聘用中的争议问题。”上述我国事业单位人事管理制度改革的相关政策，表明了开展好人事争议案件审判工作的重要性和紧迫性，也为人民法院的事业单位人事争议案件审判工作指明了方向。但目前我国还未针对人事争议纠纷进行专门立法方面，而主要还是参照《劳动法》等相关法律规定，具体法律适用如下：
1、劳动人事争议案件处理程序的法律适用
《最高人民法院关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》（法函［2004］30号）规定，人民法院审理事业单位人事争议案件的程序运用《中华人民共和国劳动法》的相关规定。《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第五十二条规定，事业单位实行聘用制的工作人员与本单位发生劳动争议的，依照本法执行；法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定。《人力资源和社会保障部办公厅关于人事争议仲裁适用有关法律问题的答复意见的函》（人社厅函〔2008〕117号）规定，各级人事争议仲裁机构处理有关案件，在案件处理程序上统一适用劳动争议调解仲裁法的有关规定。《事业单位人事管理条例》规定，事业单位工作人员与所在单位发生人事争议的，依照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》等有关规定处理。
根据上述相关规定，事业单位工作人员与所在单位发生人事争议的，司法机关在案件处理程序上统一适用《劳动法》、《劳动争议调解仲裁法》、《劳动人事争议仲裁办案规则》以及审理劳动争议案件相关司法解释的有关规定，即：人事争议与劳动争议案件处理程序是统一的。
2、劳动人事争议案件实体处理的法律适用
在人事争议案件的实体处理上，最高人民法院法函［2004］30号答复文件规定，人民法院对事业单位人事争议案件的实体处理应当适用人事方面的法律规定，但涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没有规定的，适用《中华人民共和国劳动法》的有关规定。《劳动合同法》第九十六条规定，事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，依照本法有关规定执行。即：特别法优于普通法。
根据上述相关规定，事业单位工作人员与所在单位发生人事争议的，司法机关在案件实体处理上，应当首先适用人事方面的法律、行政法规或国务院相关规定，法律、行政法规或者国务院相关规定未作规定的，依照《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动合同法实施条例》以及审理劳动争议案件相关司法解释的有关规定执行。
3、涉违约金劳动人事争议的法律适用
国务院办公厅《关于在事业单位试行人员聘用制度意见》（国办发〔2002〕35号）规定，事业单位和其工作人员可以在聘用合同中约定违反聘用合同的责任。关于能否约定违约金问题，根据最高人民法院法函［2004］30号答复文件规定，涉违约金人事争议属于实体审理方面，应当优先适用人事方面的法律、行政法规或国务院相关规定。目前，我国尚没有立法层面的人事法律，国办发〔2002〕35号文件亦未对违约金问题作出明确规定。而根据我国《劳动合同法》规定，只有在两种情况下，用人单位可以约定由劳动者承担违约金，一种情况与专项培训相关，另一种情况与竞业限制相关，具体为：第二十二条“用人单位为劳动者提供专项培训费用，对其进行专业技术培训的，可以与该劳动者订立协议，约定服务期。劳动者违反服务期约定的，应当按照约定向用人单位支付违约金。违约金的数额不得超过用人单位提供的培训费用。用人单位要求劳动者支付的违约金不得超过服务期尚未履行部分所应分摊的培训费用。用人单位与劳动者约定服务期的，不影响按照正常的工资调整机制提高劳动者在服务期期间的劳动报酬。”第二十三条“用人单位与劳动者可以在劳动合同中约定保守用人单位的商业秘密和与知识产权相关的保密事项。对负有保密义务的劳动者，用人单位可以在劳动合同或者保密协议中与劳动者约定竞业限制条款，并约定在解除或者终止劳动合同后，在竞业限制期限内按月给予劳动者经济补偿。劳动者违反竞业限制约定的，应当按照约定向用人单位支付违约金。”第二十五条”除本法第二十二条 和第二十三条 规定的情形外，用人单位不得与劳动者约定由劳动者承担违约金。”
二、困境：涉违约金劳动人事争议纠纷案件处理裁判尺度不统一
案例一：王某诉北京某医院人事争议纠纷案
王某系北京某医院外埠引进大学生。2013年，双方签订《卫生局引进毕业生协议书》（以下简称《协议书》）和《聘用合同书》。其中，《协议书》关于服务期限及违约责任的约定内容为：乙方毕业后到甲方指定的医疗卫生单位工作，服务期限不少于10年。在协议规定的服务期内，可在甲方同意的医疗卫生单位内流动。甲方不履行本协议规定的义务，不接收乙方工作，甲方应赔偿乙方违约金1万元；乙方因自身原因在服务期内调离的，经甲方同意，并报有关部门批准后，应按照每少服务一年向甲方支付5万元的比例向甲方支付违约金。《聘用合同书》约定本合同期限为1年，自2013年10月22日至2014年10月21日止。在违反聘用合同的责任第（二）项乙方违约责任中约定：乙方经甲方出资培训，原约定的服务期未满而提出解除本合同的，应当向甲方赔偿培训费，标准为：以实际发生的培训费为准，按培训结束后每服务一年递减20%执行。2013年，北京某医院依据文件规定对王某进行规范化培训，培训至2016年10月16日。2016年11月10日，王某以父亲病重无人照看为由向北京某医院提出辞职，双方劳动关系于2016年11月30日解除。后北京某医院提起仲裁，要求王某承担违约责任，支付违约金。仲裁裁决王某支付北京某医院违约金341 667元。王某不服仲裁裁决诉至法院，经两级法院审理作出生效判决，支持北京某医院对王某的违约金请求，判决王某支付医院违约金341 667元。
法院裁判认为，王某与北京某医院系人事聘用关系，双方关于提前解除人事聘用合同关系，王某是否应当根据合同约定支付违约金，属于人事争议案件的实体处理，根据最高人民法院法函［2004］30号答复文件的规定，应当优先适用人事方面的法律规定，而不应当当然适用劳动法的相关规定。而《北京市事业单位聘用合同制试行办法》第四十三条规定，属于下列情形之一的要承担违约责任：（一）任何一方违反聘用合同规定的；（二）聘用合同未到期，又不符合解除条件，单方面解除聘用合同的；（三）由于聘用单位原因订立无效或部分无效聘用合同的。违约金数额由双方当事人在聘用合同中自行约定，在聘用合同中未约定，但造成可计算经济损失的，由责任人按实际损失承担经济赔偿责任。该办法对违约责任及违约金数额问题作出明确规定，故法院根据该办法对医院的违约金诉求予以支持。
案例二：陈某诉邛崃市某医院人事争议纠纷案
陈某系邛崃市某医院工作人员。2009年双方签订进修协议，约定陈某到医学院进修，陈某进修结束后必须回该医院工作，服务期不得低于10年。凡在10年内离开该医院，陈某因占用院方培训费用、培训名额，影响人才培养计划，应赔偿违约金共计13万元。2010年双方再次签订进修协议，约定服务期并确定违约金为12万元。该医院为陈某支付了两期进修费共12347元。后陈某违反约定于2011年向医院提出辞职，在医院不同意的情况下到其他医院上班，邛崃医院对陈某作离职解聘处理。后陈某提起仲裁，后不服仲裁裁决，向法院起诉，要求判令陈某不向邛崃某医院赔偿违约金。经三级法院审理作出生效判决，判决陈某支付邛崃某医院12347元违约金。
法院裁判认为，此案双方当事人所签进修协议已经明确陈某培训后在邛崃某医院的服务期限为10年，若违约，违约金为25万元。陈某作为劳动者，即使其享有自主择业的权利，但其违反约定的行为，不为社会所提倡，其擅自离职的行为构成违约。关于违约责任，邛崃某医院主张违约金应依双方约定处理，但此案实质为劳动者与单位之间的人事争议纠纷。邛崃某医院主张此案以最高人民法院《关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》、《四川省事业单位人员聘用制管理试行办法》等规定为依据，并不影响人民法院适用《中华人民共和国劳动合同法》的有关规定认定此案。该法第九十六条明确规定，事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，依照该法有关规定执行。该法第二十二条规定，劳动者违反服务期约定的，应当按约定向用人单位支付违约金。违约金的数额不得超过用人单位提供的培训费用。鉴于目前人事法律、行政法规、国务院其他规定对劳动者服务期及违约金未作出特别规定，因此双方关于服务期和违约金的争议，应当适用上述法律条文的规定。再审中，邛崃某医院举证的费用一览表载明陈某两次培训费用共计为12347元，陈某质证亦表示认可。故法院依法确认陈某以该培训费为限，向邛崃某医院支付违约金。
以上两个案例均系事业单位工作人员因违反服务期约定引发违约责任引起的违约金争议，案情类似，人民法院处理结果却不完全一致，反映出司法实践中对相关问题处理的裁判尺度不统一。
案例一中，法院认为王某与北京某医院之间的违约金争议属于实体审理问题，不应当然适用劳动法的相关规定，而应优先适用人事争议方面的法规，即《北京市事业单位聘用合同制试行办法》第四十三条，对当事人约定的违约金数额予以支持。支持该案例的观点认为，《北京市事业单位聘用合同制试行办法》虽属于地方规范性文件，在法律适用等级上效力较低，但系针对人事争议问题的具体操作规范。此外，因事业单位中的聘用关系在招聘、管理、待遇、解聘及争议处理等方面均有别于劳动关系，特别是聘用关系中，用人单位与劳动者约定服务期的前提往往是向劳动者提供住房或办理落户等特殊待遇，劳动者接受服务期条款，并据此取得特殊待遇。如果允许劳动者可以不受服务期的约束，有悖诚信原则，可能诱发和助长道德危险，不利于维护诚信稳定的人事关系，最终可能造成用人单位丧失通过提供特殊待遇吸纳人才的动力，对人才个体、用人单位的发展以及社会整体的发展也是不利的。
案例二中，尽管《四川省事业单位人员聘用制管理试行办法》第四十二条“聘用单位和受聘人员任何一方违反聘用合同的约定，应当承担违约责任。违约要付给对方违约金，违约金数额由当事人双方自行约定。造成经济损失的，按实际经济损失承担赔偿责任”，亦对违约责任及违约金数额问题作出明确规定，但法院并未采信邛崃某医院关于优先适用该办法的主张，而是适用了《劳动合同法》第九十六条和第二十二条，确认违约金数额以培训费用为限。支持该案例的观点认为，《劳动合同法》第二十五条“除本法第二十二条和第二十三条规定的情形外，用人单位不得与劳动者约定由劳动者承担违约金”，该条款对可以约定违约金的情形作出明确规定，除该法第二十二条和第二十三条规定情形外，涉违约金约定条款的均应属无效。该条款属于禁止性规范，文义清楚明白，对约定违约金情形做出排除性规定，没有任何解释余地。且法律、行政法规及国务院颁布的《事业单位人事管理条例》均未对事业单位与实行聘用制工作人员的违约金约定另作规定，而《四川省事业单位聘用合同制试行办法》等属于地方规范性文件，位阶较低，且对最高人民法院法释［2003］13号答复意见中“人民法院对事业单位人事争议案件的实体处理应当适用人事方面的法律规定”有扩大解释的嫌疑，故根据该意见应适用劳动合同法规定，认定受聘人员违反服务期约定承担违约金无效，从而对事业单位的违约金请求不予支持。
另有观点认为应把服务期约定与违约金约定分开进行分析。且不论地方性法规，首先我国《劳动合同法》第二十五条“除本法第二十二条和第二十三条规定的情形外，用人单位不得与劳动者约定由劳动者承担违约金”，该条款仅是对违约金约定适用情形作出排他的禁止性规定，故应认定聘用合同约定受聘人员违反服务期约定承担违约金无效。而该法第二十二条第一款“用人单位为劳动者提供专项培训费用，对其进行专业技术培训的，可以与该劳动者订立协议，约定服务期”，其对服务期的规范构造上是授权性规范，不是禁止性规范，即用人单位为劳动者提供专项培训费用的，授权其可以劳动者约定服务期，而非规定除此等情形外，禁止用人单位与劳动者约定服务期。故应认定事业单位与受聘人员约定服务期并非当然无效。另，违约金无效不等于服务期约定无意义，双方可以约定返还特殊待遇和赔偿损失等违约责任，即使未约定违约责任，仍可以请求损失赔偿。《劳动合同法》第二十二条第二款规定：“劳动者违反服务期约定的，应当按照约定向用人单位支付违约金。违约金的数额不得超过用人单位提供的培训费用。用人单位要求劳动者支付的违约金不得超过服务期尚未履行部分所应分摊的培训费用。”依据该条之文义，违约金具有补偿性特质。依其精神，提供特殊待遇服务期虽不能约定由受聘人员承担违约金责任，但是受聘人员违反服务期约定并非不承担违约责任，双方完全可以约定按服务年限比例返还特殊待遇。即使当事人没有约定，也可以将特殊待遇的支出在未获服务期对待给付的部分作为损失请求违约方赔偿，这和约定违约金是殊途同归、异曲同工。
笔者认为，上述争议反映出人事争议处理方面存在的一些问题，涉人事争议中的工作人员离职条件和违约金等问题立法不够明确，实务处理中容易出现无法可依困境，且容易导致裁判尺度不统一，引发争议，难以实现法律效果与社会效果的统一。如案例一适用的《北京市事业单位聘用合同制试行办法》系地方性法规，一方面该办法能否解释为最高人民法院法释［2003］13号答复意见中“人事方面的法律规定”从而作为人事争议案件实体处理的依据存在争议；另一方面该办法仅对发生在北京的相关人事争议具有效力，若同类型纠纷发生在不同地域就可能出现完全不同的裁判结果。故为统一裁判尺度，笔者呼吁从立法层面上对这一问题进行明确。
三、出路：涉违约金劳动人事争议纠纷的立法及实践建议
1.违约责任条款应作出明确规定
就立法而言，笔者认为应平衡价值考量，既要考虑事业单位对人事关系稳定性的需求，也要保障劳动者的择业发展权利；既要保障劳动者的基本福利，也要维护诚信就业的风气。就违约责任而言，特别是用人单位为劳动者提供住房、办理落户等特殊待遇，应当明确规定可以约定服务期和违约金。或者为与《劳动合同法》精神保持一致，至少应当明确允许合同约定服务期和赔偿损失违约责任，毕竟实践中用人单位提供特殊待遇引进人才的费用较高，在某些地方基于政策原因，办理落户更是一种稀缺资源的付出，不允许该等情形下约定服务期和违约责任，不利于平衡双方利益，在逻辑上也相悖。
2.违约金数额应存在酌情调整空间
关于违约金数额问题，《北京市事业单位聘用合同制试行办法》第四十三条、《四川省事业单位人员聘用制管理试行办法》第四十二条均规定违约金数额由双方当事人在聘用合同中自行约定，同时也规定了造成经济损失的，按实际经济损失承担赔偿责任。笔者认为从合同法的基本公平原则出发应允许存在个案调整空间。我国合同法第一百一十四条第二款，“约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少”及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第二十九条，“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的‘过分高于造成的损失’”。该条款对违约金适当调整作出明确规定。从条款内容来看，损失数额应以实际损失为参照，表明违约金的本质具有补偿性，准予调整的目的是为了弥补受害方的因违约造成的损失，应与之基本相当或大致平衡。笔者认为调整平等主体间关系的合同法尚且以实际损失作为违约金数额的依据，调整事业单位和受聘人员间人事关系的人事法律在未来立法时更应赋予法院对离职人员承担违约金数额的调整空间，毕竟在人事关系中，聘用合同可能存在制式条款，且劳动者处于相对弱势地位，双方约定的违约金数额很难体现劳动者的真实意愿，故应当赋予法院适当的酌情调整空间。
3.司法实践中应积极发挥法官主观能动性
在立法尚未对案涉争议进行明确规定前，笔者建议在现行法律基础上应视具体情况注意个案处理，在事实认定方面衡量多种因素。如：劳动者是否存在过错，比如劳动者确实存在不可抗力之原因还是存在不诚信行为；劳动者是否享受单位特殊待遇，如户口指标稀缺城市单位为劳动者解决落后问题或提供福利住房等；职工在岗或培训期间工作任务完成情况、时间长短；岗位、工作内容是否有特殊性，事业单位对于培养职工的实际投入和替换成本，等等。另，司法实践中还应参考典型案例，确保法律适用一致。尤其对于法律效力较低的部门规章、地方性文件等，如何协调政策与法律法规，将其纳入裁判依据，可依靠典型案例统一裁判尺度。
4.相关企事业单位应及时修正不合规约定
实务操作中，用人单位随意约定违约金的情况还是存在的，为稳定事业单位人才队伍，吸引更加优秀的外埠人才，同时避免在遇到人事争议中因证据“瑕疵”而承担不利后果，相关单位或企业应及时做好合规审查，及时修正可能存在的问题：应加强合同合法性审查。合同制定应当坚持自愿、平等原则，合同条款价格按照国家标准、行业标准制定履行。比如违约金及培训费赔偿的标准应当与员工在职期间实际收入、行业收入标准、工作年限和工作强度等相符合。合同在法定及约定情形下可以解除，建议考虑人才合理流动性，为体现人文性关怀，对于员工确实存在合理原因可以解除合同，比如身体健康、夫妻分居、照顾生病父母等情况。还应加大合同公开公平透明化。为规范外埠人员进京涉及户口、服务期等特殊问题，建议合同中收取的违约金应当明确具体收费项目、收费依据、计算公式等。比如因给外埠人员在北京落户，地方医疗单位承担的高额人才引进成本即可作为违约金项目列入合同之中。同时让违约条款具体详细化，采用抽象和列举两种方式明确违约情形。另外，对采用统一制式条款订立合同的，建议遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务，并采取合理的方式提请对方注意免除或者限制其责任的条款，按照对方的要求，对该条款予以说明。比如在毕业生签订合同时，对于高额违约金等合同重要条款特别进行提示说明。